Προγραμματική Σύμβαση: Έννοια, νομικό καθεστώς, προϋποθέσεις, νομολογία
ΚΑΛΟΝΟΜΟΣ & ΣΥΝΕΡΓΑΤΕΣ – ΔΙΚΗΓΟΡΟΙ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ
Οι προγραμματικές συμβάσεις αποτελούν μία νομοθετικά θεσπισμένη μορφή συνεργασίας μεταξύ δημοσίων φορέων με σκοπό την μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μίας περιοχής καθώς και για την παροχή υπηρεσιών και υλοποίηση προμηθειών κάθε είδους. Πρόκειται για θεσμό γαλλικής προελεύσεως, ο οποίος εισήχθη για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη με το αρ. 11 ν. 1416/1984.
Σήμερα οι προγραμματικές συμβάσεις ρυθμίζονται από το αρ. 100 του ν. 3852/ 2010, στο οποίο ορίζεται ότι για την υλοποίηση των ανωτέρω σκοπών/ δράσεων οι δήμοι, οι περιφέρειες, οι σύνδεσμοι δήμων, τα δίκτυα δήμων και περιφερειών του άρθρου 101, οι περιφερειακές ενώσεις δήμων, η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας και η Ένωση Περιφερειών, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι φορείς, καθώς και Ν.Π.Ι.Δ. στα οποία συμμετέχουν ή συνιστούν η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας και η Ένωση Περιφερειών, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης, η Ένωση Δημοτικών Επιχειρήσεων Ύδρευσης Αποχέτευσης (Ε.Δ.Ε.Υ.Α.), οι επιχειρήσεις των Ο.Τ.Α. που ανήκουν στο δημόσιο τομέα σύμφωνα με την παρ. 6 του άρθρου 1 του ν. 1256/1982 όπως ισχύει, τα δημοτικά και περιφερειακά ιδρύματα, καθώς και κοινωφελή ιδρύματα και κληροδοτήματα και τα ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, στα οποία περιλαμβάνονται και τα τεχνολογικά εκπαιδευτικά ιδρύματα, μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις με το Δημόσιο ή με την Εγνατία Οδό Α.Ε. ή με τη Μ.Ο.Δ. Α.Ε. ή με την Ε.Τ.Α.Δ. ή με το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων ή μεταξύ τους ή και με νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή με τους φορείς των παραγράφων 1, 2, 3, 4 και 5 του άρθρου 12 του ν. 4412/2016 (Α` 147), μεμονωμένα ή από κοινού. Σημειωτέον ότι η δυνατότητα σύναψης προγραμματικών συμβάσεων των ανωτέρω φορέων με νπιδ καταργήθηκε με το αρ. 96 του ν. 4604/2019.
Αξίζει δε να σημειωθεί ότι οι προγραμματικές συμβάσεις υπόκεινται σύμφωνα με τα οριζόμενα στο αρ. 100 του ν. 3852/2010 στον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με τη σχετική νομοθεσία (πρβλ. τα ειδικότερα οριζόμενα ιδίως στο αρ. 36 του ν. 4129/2013). Όσον αφορά στην χρηματοδότηση τους προβλέπεται ότι αυτή μπορεί να γίνεται μέσω του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων μέσω προγραμμάτων συγχρηματοδοτούμενων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται αμιγώς από εθνικούς πόρους, από τον Τακτικό Προϋπολογισμό ή άλλα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα, καθώς και από τους προϋπολογισμούς των συμβαλλόμενων φορέων, ενώ είναι δυνατή και η χρηματοδότηση των συμβαλλομένων από φορείς του δημόσιου τομέα που δεν μετέχουν στην προγραμματική σύμβαση.
Ειδικότερη ρύθμιση διαλαμβάνεται στο νόμο στην περίπτωση που στην προγραμματική σύμβαση μετέχει το Δημόσιο, οπότε προβλέπεται αφενός ότι μπορεί να εκπροσωπείται και από τον Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης στην οποία εκτελείται η προγραμματική σύμβαση αφετέρου ότι όταν ένας εκ των συμβαλλομένων είναι το Δημόσιο ή εποπτευόμενος φορέας του η προγραμματική σύμβαση δεν υπόκειται στον υποχρεωτικό έλεγχο νομιμότητας.
Επίσης με την παρ. 1β του ν. 3852/2010 παρέχεται η δυνατότητα σε ένα ευρύ φάσμα φορέων (επιχειρήσεις ΟΤΑ, ΚΕΚ με οποιαδήποτε μορφή, Περιφερειακών Ταμείων Ανάπτυξης, επιμελητήρια, επιστημονικοί φορείς δημοσίου δικαίου, Ερευνητικά Πανεπιστημιακά Ινστιτούτα, συνεταιρισμοί κ.α.) να συμμετέχουν στην προγραμματική σύμβαση ως εκ τρίτου όμως και όχι ως άμεσα συμβαλλόμενοι.
Εξάλλου στην παρ. 1 περ. γ΄ του αρ. 100 του ν. 3852/2010 προβλέπεται υπό τις εκεί οριζόμενες προϋποθέσεις η σύναψη προγραμματικών συμβάσεων για κοινωφελείς σκοπούς, στην περ. δ΄ υπάρχει πρόβλεψη για σύναψη σε νησιωτικούς δήμου προγραμματικών συμβάσεων με αντικείμενο δράσεις προστασίας του περιβάλλοντος και πολιτικής προστασίας μεταξύ των φορέων της παρ. 1α και αστικών μη κερδοσκοπικών φορέων, ενώ στο αρ. 5 ρυθμίζεται η ειδική περίπτωση της προγραμματικής σύμβασης πολιτισμικής ανάπτυξης με αντικείμενο, έργα, προγράμματα και υπηρεσίες πολιτιστικού χαρακτήρα, όπου συμβαλλόμενος είναι υποχρεωτικά η οικεία Περιφέρεια και το Υπουργείο Πολιτισμού.
Το ελάχιστο περιεχόμενο της προγραμματικής σύμβασης προδιαγράφεται στο νόμο και ειδικότερα πρέπει απαραίτητα να ορίζονται το αντικείμενο της σύμβασης, ο σκοπός, το περιεχόμενο των μελετών, των έργων, των προγραμμάτων, των προμηθειών ή των υπηρεσιών, ο προϋπολογισμός τους, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης της σύμβασης, οι πόροι από τους οποίους θα καλυφθούν οι αναλαμβανόμενες οικονομικές υποχρεώσεις και η διάρκεια της σύμβασης, καθώς και ο τρόπος κάλυψης των αναγκαίων για την εκπλήρωση της προγραμματικής σύμβασης λειτουργικών εξόδων, καθώς και οι λεπτομέρειες καταβολής τους. Για την εκπλήρωση του σκοπού της προγραμματικής σύμβασης, ο κάθε συμβαλλόμενος αναλαμβάνει συγκεκριμένο αντικείμενο με συγκεκριμένες υποχρεώσεις. Το όργανο παρακολούθησης της εφαρμογής της προγραμματικής σύμβασης πρέπει απαραίτητα να ορίζεται στις προγραμματικές συμβάσεις, καθώς και οι αρμοδιότητές του και οι ρήτρες σε βάρος του συμβαλλομένου που παραβαίνει τους όρους της προγραμματικής σύμβασης.
Επίσης κατά τις προβλέψεις του νόμου με την προγραμματική σύμβαση ορίζεται ο συμβαλλόμενος, στον οποίο μπορεί να ανατεθεί η διαχείριση, εκμετάλλευση και συντήρηση των έργων του προγράμματος μετά την ολοκλήρωση του, εφόσον προβλέπεται αντίστοιχο στάδιο, ενώ εάν αυτήν ανατεθεί από το συμβαλλόμενο σε τρίτο, η ανάθεση γίνεται σύμφωνα με τη νομοθεσία που διέπει τον κατά τη σύμβαση υπόχρεο συμβαλλόμενο. Παράλληλα προβλέπεται ότι για την εκτέλεση των προγραμματικών συμβάσεων και στο πλαίσιο των συμφωνούμενων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβαλλόμενων οργανισμών και φορέων, επιτρέπεται η απασχόληση προσωπικού του ενός συμβαλλομένου στον άλλον, καθώς και η παραχώρηση της χρήσης ακινήτων, εγκαταστάσεων, μηχανημάτων και μέσων.
Αξίζει να επισημανθεί ότι όλως πρόσφατα με το αρ. 8 παρ. 2 του ν. 4674/2020 τροποποιήθηκε η παρ. 6 του αρ. 100 του ν. 3852/2010 και πλέον προβλέπεται ότι ΟΤΑ α` και β` βαθμού, σύνδεσμοι δήμων, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου της τοπικής αυτοδιοίκησης και Αναπτυξιακοί Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης μπορούν να συμβάλλονται μεταξύ τους για την αποτελεσματική άσκηση αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης και την παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες. Στις περιπτώσεις αυτές, οι αποφάσεις των αρμοδίων οργάνων των συμβαλλόμενων φορέων για τη συμμετοχή τους σε συγκεκριμένη σύμβαση, λαμβάνονται με την απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών τους.
Σε επίπεδο νομολογιακής προσεγγίσεως του θεσμού των προγραμματικών συμβάσεων έχει κριθεί (ΕΣ Μειζ 3582/2015) ότι απαραίτητη προϋπόθεση για τη νόμιμη σύναψη προγραμματικής σύμβασης είναι ο σκοπός τον οποίο καλείται αυτή να εκπληρώσει, να μην είναι δυνατόν να επιτευχθεί με άλλο νόμιμο τρόπο, ενώ γίνεται δεκτό ότι η προγραμματική δεν μπορεί να λειτουργεί ως ισοδύναμη ή εναλλακτική με την ειδικώς προβλεπόμενη από την κείμενη νομοθεσία διαδικασία επιλογής αναδόχου για την επίλυση του ανακύπτοντος ζητήματος ούτε να χρησιμοποιείται καταχρηστικά για την παράκαμψη διατάξεων που θέτουν συγκεκριμένους περιορισμούς στη δράση των Ο.Τ.Α. ή απαιτούν την τήρηση συγκεκριμένων όρων και προϋποθέσεων για την άσκησή της. Περαιτέρω, υπό το φως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, κρίσιμο εννοιολογικό στοιχείο προσδιορισμού της έννοιας των προγραμματικών συμβάσεων είναι ότι τα συμβαλλόμενα μέρη εκκινούν από κοινή αφετηρία, συμπράττοντας κατά το δυνατόν ισόρροπα για την υλοποίηση προγραμμάτων ή υπηρεσιών στο πλαίσιο κοινά εξυπηρετούμενου δημοσίου σκοπού, τον οποίο είναι εκ του νόμου επιφορτισμένα να επιτελούν. Συνεπώς, δεν πρόκειται για προγραμματική σύμβαση, όταν τα μέρη αποσκοπούν στην εξυπηρέτηση διαφορετικών συμφερόντων, όπως συμβαίνει όταν ο συμβαλλόμενος Ο.Τ.Α. αποβλέπει στη μέσω της σύμβασης επίτευξη της νόμιμης αποστολής του, ενώ ο αντισυμβαλλόμενος ή ο μετέχων στη σύμβαση ιδιωτικός φορέας επιδιώκει την απόκτηση του ανταλλάγματος που προβλέπεται στη σύμβαση για τις παρεχόμενες από αυτόν υπηρεσίες, οπότε πρόκειται για σύναψη δημόσιας σύμβασης παροχής υπηρεσιών, η έννοια της οποίας οριοθετείται τις διατάξεις του ν. 4412/2016 και τις ενωσιακές οδηγίες, ήτοι σύμβαση από επαχθή αιτία που συνάπτεται μεταξύ ενός παρόχου υπηρεσιών και μίας αναθέτουσας αρχής, ανεξάρτητα από το αν ο αντισυμβαλλόμενος της αναθέτουσας αρχής φορέας ασκεί κατά κύριο λόγο κερδοσκοπική δραστηριότητα, διαθέτει την οργανωτική δομή επιχείρησης ή δραστηριοποιείται σε τακτική βάση στην αγορά, ενώ η σύμβαση θεωρείται ότι έχει επαχθή χαρακτήρα ακόμα και αν ο αντισυμβαλλόμενος της αναθέτουσας αρχής δεν προσδοκά το κέρδος, αλλά η αντιπαροχή περιορίζεται στην επιστροφή των εξόδων που δαπανήθηκαν για την παροχή της συμφωνημένης υπηρεσίας (Τμ. Μειζ.Συνθ. 2007/2014, Τμ. VI 2967, 3067/2014).
Ράνια Παρλάτζα, Δικηγόρος ΜΔΕ Δημοσίου Δικαίου