Δημόσιες Συμβάσεις & Covid – 19 (Κορωνοϊός): Aπό 1.4.2020 ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και συναφείς εγχώριες ρυθμίσεις (ΠΝΠ κ.α.) στο πλαίσιο της αντιμετωπίσεως εκτάκτως αναφυομένων αναγκών

ΚΑΛΟΝΟΜΟΣ & ΣΥΝΕΡΓΑΤΕΣ – ΔΙΚΗΓΟΡΟΙ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

Με την ολοένα και μεγαλύτερη αύξηση των κρουσμάτων και θανάτων από τη νόσο COVID-19, στην Ευρώπη, αυξάνονται και οι ανάγκες των Κρατών για ιατρικό εξοπλισμό και νοσοκομειακές υποδομές. Ειδικά στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η πρόσβαση των Κρατών σε προμήθειες, έργα και υπηρεσίες διέπεται από ειδικό νομοθετικό καθεστώς, με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων. Στο παρόν άρθρο εξηγείται πώς η πανδημία του κορωνοϊού έχει οδηγήσει στην ενεργοποίηση ακριβώς εκείνων των ρητρών της ενωσιακής νομοθεσίας που επιτρέπουν στα Κράτη Μέλη να δράσουν άμεσα και αποτελεσματικά, με γνώμονα την καλύτερη δυνατή προστασία της δημόσιας υγείας, δίχως να παρεκκλίνουν σημαντικά από τις γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου. Στη συνέχεια περιγράφονται τα σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις μέτρα που έχουν λάβει οι εθνικές αρχές μέχρι και σήμερα, προκειμένου να ανταποκριθούν σε αυτήν την παγκόσμια υγειονομική πρόκληση.

Από πλευράς Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην από 01.04.2020 Ανακοίνωσή της, όπως δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2020/C 108 I/01), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε οδηγίες  σχετικά με τη χρήση του πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις (Οδηγία 2014/24/ΕΕ) στην κατάσταση έκτακτης ανάγκης που σχετίζεται με την κρίση της νόσου COVID-19. Είχε προηγηθεί το από 18.03.2020 μήνυμά της μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου προς την Ομάδα Εμπειρογνωμόνων των Κρατών Μελών για τις δημόσιες συμβάσεις. Σε αυτό η Επιτροπή είχε επισημάνει ότι τα διαλαμβανόμενα στην COM (2015)/ 454 final/ 9-9-2015 ανακοίνωσή της «σχετικά με τους κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις σε σχέση με την τρέχουσα κρίση του ασύλου», εφαρμόζονται αναλογικά και κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων που σχετίζονται με την αντιμετώπιση των συνεπειών του κορωνοϊού COVID-19 και την αποτροπή περαιτέρω διάδοσής του.

Στη νέα της Ανακοίνωση, η Επιτροπή υπενθυμίζει στα Κράτη Μέλη τις επιλογές που τους προσφέρονται στο πλαίσιο της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις αναφορικά με την αγορά προμηθειών, υπηρεσιών και έργων που απαιτούνται για την ταχεία και ευέλικτη αντιμετώπιση της κρίσης που προκάλεσε η πανδημία του COVID-19 (π.χ. μάσκες προσώπου, αναπνευστήρες). Ειδικότερα, υπάρχουν οι εξής δυνατότητες:

1) Σε επείγουσες περιπτώσεις, δεόντως αιτιολογημένες από την αναθέτουσα αρχή, οι οποίες καθιστούν αδύνατη την τήρηση της εφαρμοστέας ελάχιστης προθεσμίας, οι αγοραστές του δημόσιου τομέα μπορούν να επωφεληθούν από τις δυνατότητες σημαντικής σύντμησης των προθεσμιών, ώστε να επισπεύσουν τις ανοικτές ή κλειστές διαδικασίες. Έτσι, η προθεσμία των 35 ημερών για την υποβολή των προσφορών στις ανοικτές διαδικασίες (Άρθρο 27 παρ. 1 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ) και η προθεσμία των 30 ημερών για την υποβολή των αιτήσεων συμμετοχής και η επιπλέον προθεσμία 30 ημερών για την υποβολή των προσφορών στις κλειστές διαδικασίες (Άρθρο 28 παρ. 1, 2 της Οδηγίας) δύνανται να συντμηθούν  σε 15, 15 και 10 ημέρες αντίστοιχα (Άρθρα 27 παρ. 3 και 28 παρ. 6 της Οδηγίας). Διασφαλίζεται επομένως η ταχύτητα δράσης, δίχως όμως να θίγονται οι αρχές της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας και του ανταγωνισμού. Η λύση αυτή προκρίνεται από την Επιτροπή ως η πλεόν προσήκουσα για τις μεσοπρόθεσμες ανάγκες, δεδομένου ότι αποτελεί κατ’ αρχήν πιο αξιόπιστο μέσο για την επίτευξη καλύτερης σχέσης ποιότητας-τιμής και για τη διασφάλιση ευρύτερης πρόσβασης στις επιχειρηματικές ευκαιρίες και σε μεγαλύτερο εύρος διαθέσιμων προμηθειών.

2) Σε εξαιρετικά επείγουσες περιπτώσεις, και αν η λύση υπό 1) δεν επαρκεί, τότε οι αγοραστές μπορούν να καταφύγουν στο ενδεχόμενο διαδικασίας με διαπραγμάτευση χωρίς δημοσίευση προκήρυξης, δυνάμενοι έτσι να διαπραγματευθούν απευθείας με τους δυνητικούς αναδόχους, χωρίς διαδικαστικούς περιορισμούς, ώστε να πραγματοποιούνται αγορές μέσα σε λίγες μέρες ή ώρες. Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 32 παρ. 2 στοιχείο γ) της Οδηγίας, αυτό θα πρέπει να επιλέγεται «στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο, εάν λόγω κατεπείγουσας ανάγκης οφειλόμενης σε γεγονότα τα οποία η αναθέτουσα αρχή δεν θα μπορούσε να προβλέψει, δεν είναι δυνατή η τήρηση των προθεσμιών που προβλέπονται για τις ανοικτές, κλειστές ή ανταγωνιστικές διαδικασίες με διαπραγμάτευση· οι περιστάσεις τις οποίες επικαλούνται οι αναθέτουσες αρχές για τη δικαιολόγηση της κατεπείγουσας ανάγκης σε καμία περίπτωση δεν απορρέουν από δική τους ευθύνη.» Κατά το ΔΕΕ (π.χ. υποθέσεις C-275/08, Επιτροπή κατά Γερμανίας, και C-352/12, Consiglio Nazionale degli Ingenieri), δεδομένου ότι μια τέτοια λύση αποκλίνει από την αρχή της διαφάνειας, θα πρέπει η χρήση της να γίνεται κατ’ εξαίρεση, οι προϋποθέσεις να συντρέχουν σωρευτικά και να ερμηνεύονται συσταλτικά ενώ η σχετική σύμβαση πρέπει να ανατίθεται χωρίς καθυστέρηση (C-352/12, της 20ής Ιουνίου 2013, σκέψεις 50-52). Στη γραπτή της έκθεση, η αναθέτουσα αρχή θα πρέπει να αιτιολογεί την απόφασή της να επιλέξει αυτή τη διαδικασία (Άρθρο 84 παρ. 1 στοιχείο στ) της Οδηγίας), αφού θα έχει προβεί σε αξιολόγηση της πλήρωσης των κριτηρίων στην υπό κρίση περίπτωση.

Η ίδια η Επιτροπή στην Ανακοίνωσή της αναγνωρίζει ότι τα κριτήρια του απρόβλεπτου συμβάντος, του κατεπείγοντος χαρακτήρα της κατάστασης και της αιτιώδους συνάφειας μεταξύ τους πληρούνται στην προκείμενη κρίση του κορωνοϊού. Ως όρος τίθεται ότι η εν λόγω διαδικασία καλύπτει το κενό έως ότου βρεθούν πιο σταθερές λύσεις, όπως συμβάσεις-πλαίσια για προμήθειες και υπηρεσίες, ανατιθέμενες με τις συνήθεις διαδικασίες. Μπορεί ακόμη και να επιτραπεί απευθείας ανάθεση σε προεπιλεγμένο οικονομικό φορέα, υπό την προϋπόθεση ότι είναι ο μόνος ικανός να παράσχει τις απαιτούμενες προμήθειες εντός των τεχνικών και χρονικών περιορισμών που επιβάλλονται από την εξαιρετικά επείγουσα κατάσταση.

3) Οι αγοραστές του δημόσιου τομέα, πλήρως εξουσιοδοτημένοι βάσει του πλαισίου της ΕΕ προς τούτο, θα πρέπει επίσης να εξετάσουν το ενδεχόμενο αναζήτησης εναλλακτικών λύσεων, αλληλεπίδρασης και συνεργασίας με την αγορά με σκοπό την τόνωση της προσφοράς, ώστε παράλληλα να ληφθούν υπόψη, ει δυνατόν, και πτυχές που αφορούν τις στρατηγικές δημόσιες συμβάσεις (περιβαλλοντικές, καινοτόμες και κοινωνικές απαιτήσεις, προσβασιμότητα σε τυχόν παρεχόμενες υπηρεσίες).

Προς επίσπευση της διαδικασίας σύναψης των συμβάσεων, οι αγοραστές του δημοσίου τομέα μπορούν ακόμα:

4) Να επικοινωνούν με δυνητικούς αναδόχους εντός και εκτός ΕΕ μέσω τηλεφώνου, ηλεκτρονικού ταχυδρομείου ή αυτοπροσώπως.

5) Να προσλαμβάνουν ατόμα τα οποία διαθέτουν καλύτερες επαφές στις αγορές.

6) Να αποστέλλουν αντιπροσώπους απευθείας στις χώρες που διαθέτουν τα αναγκαία αποθέματα και μπορούν να διασφαλίσουν άμεση παράδοση.

7) Να επικοινωνήσουν με δυνητικούς προμηθευτές ώστε να συμφωνήσουν σε αύξηση της παραγωγής ή στην έναρξη ή ανανέωση της παραγωγής.

Επιπλέον, η Επιτροπή προτείνει οι αγοραστές του δημοσίου τομέα:

8) Να χρησιμοποιούν καινοτόμα ψηφιακά εργαλεία ώστε να εγείρουν μεγαλύτερο ενδιαφέρον μεταξύ των οικονομικών φορέων που είναι σε θέση να προτείνουν εναλλακτικές λύσεις (π.χ. μαραθώνιοι ανάπτυξης χρηστικών εφαρμογών για την ανίχνευση του ιού ή για την προστασία από αυτόν).

9) Να συνεργάζονται στενότερα με οικοσυστήματα καινοτομίας ή δίκτυα επιχειρηματιών, τα οποία θα μπορούσαν να προτείνουν λύσεις.

Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι τα Κράτη Μέλη μπορούν και ενθαρρύνονται από το πλαίσιο της ΕΕ να ακολουθούν στρατηγική πολλαπλών σταδίων, ώστε να καλύπτονται κάθε φορά με τον αποτελεσματικότερο τρόπο οι ανάγκες τους, είτε αυτές είναι άμεσες και βραχυπρόθεσμες είτε μεσοπρόθεσμες. Συμπληρωματικά, ενθαρρύνονται να προμηθεύονται από κοινού και να επωφελούνται από τις πρωτοβουλίες κοινών προμηθειών της Επιτροπής. Η τελευταία μάλιστα δηλώνει ότι θα κινητοποιήσει όλους τους πόρους της για την παροχή περαιτέρω συμβουλών και συνδρομής στα Κράτη Μέλη και στους αγοραστές του δημόσιου τομέα.

Μολονότι στην Ανακοίνωση της Επιτροπής γίνεται αναφορά μόνο στις διατάξεις της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, οι σχετικές Οδηγίες ισχύουν αναλογικά και για τις συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2014/25/ΕΕ (Βιβλίο ΙΙ του ν. 4412/2016).

Πριν ακόμα από τις Ανακοινώσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, είχαν ήδη ληφθεί μέτρα από πλευράς εθνικών αρχών, ώστε οι αναγκαίες για την αντιμετώπιση της νόσου του κορωνοϊού δημόσιες συμβάσεις να συνάπτονται με μεγαλύτερη ταχύτητα και αποτελεσματικότητα. Έτσι, με την υπ’ αριθμ. πρωτ. 29/12.03.2020 (ΑΔΑ: ΨΘΘΞΟΞΤΒ-ΒΨ1) διευκρίνιση του Προέδρου της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), γνωστοποιήθηκε ότι η ανάγκη αποτροπής της εξάπλωσης του κορωνοϊού και οι ειδικές ανάγκες που έχουν προκύψει σε συνέχεια εμφάνισης κρουσμάτων του στην Ελλάδα, αποτελούν γεγονότα υπαγόμενα στην έννοια της ανωτέρας βίας, κατά την έννοια του άρθρου 2 παρ. 2 περ. γ’ υποπερ. δδ’ του ν. 4013/2011. Αυτό έχει ως συνέπεια να μην απαιτείται προηγούμενη σύμφωνη γνώμη της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. στην ανάθεση δημοσίων συμβάσεων με τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης, εφόσον πρόκειται για συμβάσεις που εμπίπτουν, λόγω της εκτιμώμενης αξίας τους, στο πεδίο εφαρμογής των Οδηγιών 2014/24/ΕΚ και 2014/25/ΕΚ και που το αντικείμενό τους σχετίζεται άμεσα με τα μέτρα αποφυγής της διάδοσης του κορωνοϊού (άρθρα 32 παρ. 2 περ.γ και 269 περ.δ του ν. 4412/2016).

Παράλληλα, από τις 25.02 ως και τις 30.03 έχουν εκδοθεί συνολικά πέντε Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) που ρυθμίζουν, ως επί το πλείστον αποσπασματικά, ζητήματα δημοσίων συμβάσεων. Πιο συγκεκριμένα, δίνουν τη δυνατότητα στις αναθέτουσες αρχές να προσφεύγουν στις διαδικασίες της πρόσκλησης για απευθείας αναθέσεις (π.χ. για παροχή υπηρεσιών καθαριότητας, απολύμανσης και φύλαξης των κτιρίων, για πλατφόρμες τηλεργασίας και τηλεκπαίδευσης, για υπηρεσίες ενημέρωσης) και αγορές (π.χ. υγειονομικού υλικού, ατομικών μέτρων προστασίας και φαρμάκων) και της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης. Κάποιες πάντως από αυτές τις διαδικασίες μπορεί να προσφέρονται με περιορισμό του οικονομικού τους αντικειμένου (60.000,00 €). Ο προληπτικός δε έλεγχος νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν αποκλείεται άνευ ετέρου. Πρόκειται για τις ΠΝΠ που έχουν δημοσιευθεί στα ΦΕΚ Α’ 42/25.02.2020 (άρθρο 3), Α΄55/11.03.2020 (άρθρα 8, 10, 12, 13, 14 και 16), Α΄64/14.03.2020 (άρθρα 3, 7, 12, 24, 26, 27, 30), Α΄ 68/20.03.2020 (άρθρα 14, 34, 35, 37, 44, 51, 59, 64, 65), Α΄68/20.03.2020 (άρθρα 14, 34, 35, 37, 44, 51, 59, 64, 65), και Α΄75/30.03.2020 (άρθρα 26, 34, 43, 44, 50, 62, 65).

Ρυθμίζονται όμως και κρίσιμα ζητήματα που αφορούν τις εν εξελίξει διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων. Με το άρθρο 60 της ΠΝΠ (Α΄68/20.03.2020) ορίστηκε ότι με απόφαση του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού ή οργάνου, είναι δυνατή α) η αναβολή διενέργειας δημόσιων διαγωνισμών, β) η παράταση της ημερομηνίας υποβολής αιτήσεων συμμετοχής ή προσφορών, στις περιπτώσεις που έχει ήδη δημοσιευθεί προκήρυξη κατά την έναρξη ισχύος της παρούσας, γ) η αναστολή κάθε προθεσμίας που αφορά δημόσιες συμβάσεις, ανεξάρτητα από το στάδιο ανάθεσης ή εκτέλεσης αυτών και δ) η χορήγηση παράτασης κάθε είδους συμβατικών προθεσμιών, για χρονικό διάστημα που θα καθορίζεται με την οικεία απόφαση.

Αναγνωρίζοντας τις δυσκολίες που προκαλούνται στους αναδόχους των δημοσίων συμβάσεων λόγω της αναστολής λειτουργίας των αντίστοιχων αρμόδιων υπηρεσιών στο πλαίσιο των μέτρων αντιμετώπισης της διάδοσης του κορωνοϊού (ή για άλλο σοβαρό λόγο), το άρθρο 40 της ΠΝΠ (Α΄75/30.03.2020) δίνει στον ανάδοχο τη δυνατότητα να αιτηθεί την παράταση της προθεσμίας των 30 ημερών από την υπογραφή της σύμβασης για την προσκόμιση των νομίμως προβλεπομένων δικαιολογητικών κατακύρωσης ή ανάθεσης στην περίπτωση κωλύματος υποβολής της αίτησης έκδοσης τους ή αδυναμίας έκδοσης αυτών. Η ως άνω προθεσμία παρατείνεται με απόφαση της αναθέτουσας αρχής. Στο άρθρο 55 της ίδιας ΠΝΠ, αποφασίζεται, τέλος, παράταση προθεσμιών για θέματα που άπτονται του ενεργειακού τομέα (διάρκεια ισχύος άδειας εγκατάστασης, θέση σε δοκιμαστική ή κανονική λειτουργεία των σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας σύμφωνα με τον ν. 4414/2016,  προθεσμία για την υποβολή εγγυητικής επιστολής).

Μ. Καλογεράκη, Α. Δικηγόρος